特许经营：“最严格保护”下的科学发展方式

【环保笔谈】??

作者：张海霞（浙江工商大学生态旅游与美丽中国研究院执行院长、教授）苏扬（国务院发展研究中心）研究员）

“实施最严保护”是我国国家公园制度试点的明确要求。它不仅包含了“以保护为目标”的愿景，更突出了“以保护为手段”的内涵，在国家治理层面体现了建设美丽中国的坚定决心。然而，一些人将国家公园制度误解为“开发禁区”，疏远了我国国家公园对生态文明和美丽中国的综合价值。已形成全球共识，用于国家公园的英文“conservation”（CONSERVATION）意为“WISE?USE”，我国“人与自然和谐共处”的概念寓意保护与利用的辩证统一。 .迫切需要明确的是，国家公园的“最严保护”本质上是科学意义上的最严保护，其中一个重要的方法就是特许经营。

特许经营是通过在商业活动中建立具有约束力的双边关系，包括政府特许经营和商业特许经营，节省交易成本，提高资源配置效率的一种商业模式。在世界范围内，政府特许经营是各国国家公园最普遍采用的商业模式：在生态保护的前提下，为提供更优质的餐饮、住宿、交通等非基础公共服务，国家公园管理机构通过竞争过程选择社会资本依法授权开展具有规定范围、数量和质量的产品和服务的过程。这个过程只是基于对项目特定资源的抢占，存在市场竞争，与基于空间的整个业务的垄断有显着区别。

从国际经验来看，在商业模式上，一种是以美国为代表的政府特许经营模式。与我国复杂的人地约束不同，美国国家公园内的土著数量稀少，且多为国有土地。 1950年代以来，美国国家公园管理局陆续出台政策，构建集中管理的特许经营体系。 1998年颁布《特许经营促进法》，将商业使用授权纳入特许经营管理体系，形成特许经营、商业使用授权、租赁三种特许经营方式，实行分级分类管理。兼顾效率和公平的特许经营制度创新，使美国60个国家公园形成了相对科学、高效的商业服务和产品供给。

参与黄河源公园特许经营活动的牧民家属在三河源国家公园。光明日报记者？张磊/光明图摄

二是以法国为代表的品牌增值模式。 2006年，法国启动了国家公园制度改革。中央政府、地方政府和社会组织签署章程，组建国家公园委员会。国家公园周边社区以特许经营区的形式受益于国家公园产品品牌增值体系。品牌特许经营模式将系统化、市场化的以保护为基础的生产限制转化为输出附加值的卖点，实现生态保护效果提升和周边社区产业升级的双重目标。该模型涵盖国家公园周边社区，包括第一、第二和第三产业。业态多样，产值高，不受土地性质限制。具有很高的参考价值。

中国的国家公园体系经历了5年的试点探索。目前，10个国家公园试点地区的商业模式大致可分为三类：一是垄断经营。一些国家公园，如普达措国家公园、神农架国家公园和武夷山国家公园，仍由原来的经营主体，即地方国有旅游企业经营。二是重塑和重塑。一些试点地区尝试借鉴国际经验，重塑和重塑国家公园管理。例如，海南已经出台了《海南热带雨林国家公园特许经营办法》，但尚未落地。一些试点地区已经尝试落地，如钱江源国家公园，但仍存在特许经营制度不健全、社区利益路径和监管机制不够明确等问题。三是创新落地型。在三江源国家公园实行自然资源资产所有权和土地空间使用控制权的统一管理体制基础上，逐步与国际接轨，构建了具有竞争力的特许经营结构和以生态经验为主体的系统化管理。该系统不仅为游客提供了优质的生态体验活动，社区建设的股份制加盟公司也有效增加了转牧民的收入，国家公园品牌增值体系建设开始走上正轨。形状。

特许经营制度的实施是我国国家公园保护发展起来的一种科学方法，急需进一步完善。但是，仍然存在以下障碍：一是误解，禁区的“最严保护”思维让一些地方不敢尝试，或者只是现有业务中的“新瓶装酒”；二是改革未完成，自然资源资产所有者空置，政府没有完全处置自然资产的权力，国家公园特许经营尚无根据；三是政策不明确，特许经营的公益实现路径尚不明确，管理失灵，“纸园”等潜在风险未消除，影响社会资金投入。

为此，笔者建议中国迫切需要在《国家公园法》中增加专门的特许经营条款，明确特许经营的合法性，履行所有自然资源资产所有者的职责。统一代表国家；特许经营管理办法和分级分类操作指引，探索实行白名单制度；构建由一般许可、活动许可、品牌授权组成的具有中国特色的国家公园特许经营类型体系，通过品牌增值体系更好地促进国家公园及周边地区的发展。彰显人与自然和谐相处的中国智慧。

文章来源：《科学与社会》 网址: http://www.kxysh.cn/zonghexinwen/2021/0807/1113.html